Kiềm chế tham nhũng

Những ngời tham gia

B.E.D. de Speville
Nhà t vấn; nguyên Uỷ viên Uỷ ban Độc lập chống tham nhũng Hồng Kông

Alan Doig
Giáo s về Dịch vụ công cộng, Trờng Tổng hợp Liverpool John Moores

Michael Johnston
Giáo s về Khoa học Chính trị, Đại học Tổng hợp Colgate

Daniel Kaufmann
Giám đốc, Phòng Cải cách quy chế và Doanh nghiệp t nhân của Viện Phát triển Kinh
tế của Ngân hàng Thế giới.

Mohammad M. Kisubi
Nhà t vấn; nguyên Cố vấn cao cấp của Bộ dịch vụ công cộng, Uganda

Sahr J. Kpundeh
Nhà t vấn, Viện Phát triển Kinh tế, Ngân hàng Thế giới

Petter Langseth
Chuyên gia cao cấp về quản lý khu vực công cộng, Phòng Cải cách quy chế và Doanh
nghiệp t nhân của Viện Phát triển Kinh tế của Ngân hàng Thế giới.

Tan Ah Leak
Phó Giám đốc, Cục điều tra các hành vi tham nhũng, Singapore

Alex Muganda
Uỷ viên cao cấp về Tanzania đối với Zimbabwe; nguyên Th ký của Uỷ ban trực thuộc
Tổng thống về chống tham nhũng, Tanzania

Jeremy Pope
Giám đốc phụ trách nghiên cứu, nguyên Giám đốc điều hành, Transparency
International, Berlin

Augustine Ruzindana
Chủ tịch, Tiểu ban Tài khoản công cộng, Quốc hội Uganda; nguyên Chánh thanh tra,
Uganda

Shahrzad Sedigh
Nhà t vấn, Viện Phát triển Kinh tế , Ngân hàng Thế giới

Antonio Sanchez de Lozada
Nghị sĩ, nguyên Bộ trởng Tài chính và Tổng Kiểm soát, Cộng hoà Bolivia

Rick Stapenhurst
Chuyên gia Quản lý khu vực công cộng, Phòng Phát triển khu vực t nhân và cải cách
quy chế, Viện Phát triển Kinh tế, Ngân hàng Thế giới.





Lời nói đầu

Mối liên hệ giữa quản trị và phát triển kinh tế có lẽ là vấn đề nổi bật nhất trên diễn đàn
phát triển hôm nay. Viện Phát triển Kinh tế (EDI) của Ngân hàng Thế giới là ngời đi
đầu trong việc áp dụng thực tế những nguyên lý chính phủ tốt và chính sách phát triển.
Là một bộ phận của Chơng trình Quản trị, EDI đ hỗ trợ tổ chức nhiều khoá học ngắn
ngày, các cuộc hội thảo và các cuộc điều tra về chống tham nhũng ở trên mời nớc ở
châu Phi, Châu Âu, Châu Mỹ Latinh và Trung Đông. Những ngời tham gia vào các
khoá học ngắn ngày này bao gồm các nhà hoạt động chính trị, các nhà quản trị công
cộng, các lnh tụ của hiệp hội dân sự, và đại diện của những tổ chức quốc tế và song
phơng. Những ngời tham gia vào các khoá học và các cuộc hội thảo đ có đợc kiến
thức cơ bản về những cách thức mới để làm tăng tính minh bạch và tính trách nhiệm
và cũng báo cáo về tiến bộ trong những hoạt động cải cách mang tính truyền thống
hơn trong cơ quan nhà nớc, phân bổ ngân sách và quản lý tài chính.

Tập sách này bao gồm bao gồm những công trình chọn lọc của các nhà lý thuyết và
hoạt động thực tiễn trong lĩnh vực quản trị, với những nghiên cứu tình huống sâu ở ba
nớc - Tanzania, Uganda và Sierra Leone. Phần I trình bầy những bài học kinh
nghiệm. Tập trung vào sự tơng tác giữa tham nhũng và hoạt động kinh tế, các chơng
bàn luận về một dải rộng những vấn đề và cách tiếp cận tới cải cách. Hai ví dụ về thực
hành tốt đ đợc đa ra minh họa - Hồng Kông (Trung quốc) và Singapore - cùng với
trờng hợp thách thức của Bolivia. Phần II xem xét các cách tiếp cận kinh tế và thể chế
tới những nỗ lực chống tham nhũng. Phần này tập trung vào một số thể chế có thể có
vai trò quan trọng trong việc kiềm chế tham nhũng và dành sự quan tâm đặc biệt tới
khu vực công cộng và hiệp hội công dân, trong đó có các phơng tiện truyền thông đại
chúng. Chơng cuối cùng của phần này đề xuất một khuôn khổ cho việc phân tích và
củng cố những thể chế có thể kiềm chế tham nhũng. Phần III trình bầy các nghiên cứu
tình huống của ba nớc. Tanzania và Uganda là những câu chuyện tơng đối thành
công, trong khi Sierra Leone đ thất bại trong việc kiềm chế tham nhũng. Bài học đáng
chú ý là một chiến lợc đa chiều kết hợp với những cải cách kinh tế và sự tăng cờng
những thể chế của "tính trung thực quốc gia" chắc chắn sẽ thành công hơn là những
cải cách manh mún, nh việc thiết lập một cơ quan chống tham nhũng mà không thực
hiện những cải cách có liên quan. Tuy nhiên điều then chốt đối với bất kỳ chiến lợc
nào cũng là sự cam kết chính trị.

Cam kết của Ngân hàng Thế giới với các chính phủ xây dựng các khu vực công cộng
trong sạch và hiệu quả đợc dựa trên tiền đề rằng nỗ lực này là chìa khoá của phát
triển bền vững. Vì thế, công việc quản trị đặc biệt quan tâm tới các chiến lợc trợ giúp
đất nớc và tới cuộc đối thoaị giữa Ngân hàng với các khách hàng của mình. Mặc dù
các chiến dịch để xúc tiến chính phủ tốt phải là cho riêng từng nớc, song các bài học
chính sách rút ra từ khung cảnh này vẫn có thể áp dụng cho một nơi khác. Chính nhằm
mục đích đó và trên tinh thần chia sẻ kinh nghiệm và kiến thức nên chúng tôi đ biên
soạn tập t liệu này. Cuốn sách đợc dành cho những cá nhân đang cố gắng nâng cao
phúc lợi kinh tế bằng cách tạo ra một công chúng có đủ thông tin hơn và đợc trao
quyền nhiều hơn.
Vinod Thomas
Giám đốc Viện Phát triển Kinh tế

Giới thiệu:
Tổng quan về chi phí của tham nhũng và những chiến lợc
để xử lý nó

Rick Stapenhurst và Shahrzad Sedigh


Tham nhũng, theo nghĩa đơn giản nhất, là sự lạm dụng quyền lực, phổ biến nhất là để
đạt đợc lợi ích cá nhân hoặc lợi ích của một nhóm mà ngời ta phải trung thành với
nó. Tham nhũng có thể bị thúc đẩy bởi lòng tham, bởi ớc muốn duy trì hoặc tăng
thêm quyền lực, hay một cách khá vô lý là bởi một niềm tin vào một điều tốt lành mà
ngời ta cho rằng còn lớn lao hơn. Và trong khi thuật ngữ "tham nhũng" hay đợc áp
dụng nhất cho sự lạm dụng quyền lực công cộng của các chính khách hay công chức
nhà nớc, nó mô tả một hình mẫu ứng xử có thể thấy ở hầu nh mọi lĩnh vực của cuộc
sống.

Kiểm soát tham nhũng đang nổi lên nh là một trong những mối quan tâm chủ yếu
trong cộng đồng quốc tế. Ngày 21 tháng Ba, 1996, các nớc Mỹ Latinh đ ký một hiệp
ớc chống tham nhũng; những thành viên còn lại của Tổ chức các Quốc gia châu Mỹ,
trong đó có Canada và Hoa Kỳ, đợc dự đoán là sẽ khởi kiện. Tổ chức Hợp tác và Phát
triển Kinh tế đầy ảnh hởng cũng đ thông qua một nghị quyết đòi chấm dứt việc
ngừng đánh thuế đối với những công ty nào trả tiền hối lộ trên các thị truờng nớc
ngoài. Sau nhiều năm bị đối xử nh là một chủ đề cấm kỵ, vấn đề này đ bắt đầu thu
hút đợc sự quan tâm nghiêm túc của cộng đồng các nhà tài trợ.

Việc xem lại những vấn đề đợc báo chí thờng xuyên đề cập cho thấy một kết luận rõ
ràng và nổi bật: tham nhũng là một hiện tợng lan tràn khắp nơi, có thể thấy ở những
nớc rất khác biệt về hệ t tởng, về các điều kiện kinh tế và sự phát triển x hội. Mặc
dù những x hội nào đó có thể dễ bị tổn thơng hơn những x hội khác, và có thể phải
chịu những hậu quả nặng nề hơn, song không một nớc nào trên thế giới ngày nay lại
miễn dịch với ảnh hởng ăn mòn của tham nhũng.

Tuy nhiên, cho dù thực trạng vấn đề có vẻ nh rất phổ biến, vẫn không có một chứng
cứ rõ ràng nào rằng ngày nay tham nhũng đ lan rộng hơn. Dới hình thái này hay
hình thái khác, tham nhũng đ hiện diện ngay từ những ngày đầu của tổ chức x hội.
Cái đ thay đổi chính là thông tin về những hành vi tham nhũng đ trở nên sẵn có hơn
do các chính phủ ngày càng không thể che đậy đợc những việc làm sai trái; mức độ
dung thứ của công chúng đối với tham nhũng đ giảm sút; và sự mở rộng dân chủ
dờng nh đ thu hẹp mảnh đất mầu mỡ mà trên đó tham nhũng có thể sinh sôi nẩy
nở.

Silvio Wasibord, giáo s về truyền thông của Trờng Đại học Tổng hợp Rutgers, lập
luận rằng "tham nhũng dễ nhận thấy hơn là do có những điều kiện mới về chính trị và
truyền thông đại chúng, chứ không phải vì các chính phủ (của một số nớc đợc chọn)
tham nhũng nhiều hơn các tiền nhiệm của họ" (Toronto Globe and Mail, 19/12/1995).
Sự phát triển của cả Internet cùng những tập đoàn truyền thông đại chúng, vốn ít ngại
đụng độ hơn với các chế độ hà khắc, đ buộc tham nhũng phải lộ diện. ậ nhiều nuớc,
các chiến dịch truyền thông rầm rộ đ đa tham nhũng vào vị trí trực diện và trung tâm
trớc mắt công chúng.

Biến đổi kinh tế - cả trong nớc và quốc tế - cũng làm giảm nhẹ thái độ chấp nhận đối
với tham nhũng. ở nhiều nớc đang phát triển, một lớp trung lu đang lớn lên, đ tự
bầy tỏ thái độ kém tôn kính hơn nhiều đối với nhà chức trách so với tổ tiên nông dân
cuả họ, và kém dung thứ hơn nhiều đối với tội tham nhũng mà theo truyền thống
thờng làm lợi cho một vài thành viên giầu có của lớp ngời có thế lực trong khi đục
khoét quốc gia. Đồng thời, mặc dù những ràng buộc kinh tế ngày càng tăng giữa các
nớc đ mở rộng những cơ hội cho tham nhũng và hối lộ, những mệnh lệnh nghiệt ng
của thơng trờng toàn cầu là một lực lợng đầy quyền uy chống lại các hành vi tham
nhũng. Khi những ràng buộc giữa Nam và Bắc tăng lên gấp bội, phơng tiện thông tin
đại chúng và những báo cáo khác gợi ý rằng ngày càng nhiều doanh nghiệp nhận thấy
họ bị sa vào những cuộc chiến tranh đấu giá bất hợp pháp và tốn kém, hầu nh không
liên quan gì với tính cạnh tranh hay lợi thế so sánh đích thực. Các tập đoàn quốc tế sẵn
sàng tham dự vào những thông lệ tham nhũng đang ngày càng ý thức rõ ràng hơn về
chi phí dài hạn của tham nhũng, đặc biệt là do nhiều trong số những ngời thổi còi
ngày nay là các hng thuộc khu vực t nhân.

Nơi xảy ra tham nhũng

Tham nhũng trong đời sống công cộng điển hình thờng xảy ra trong một vài lĩnh vực
then chốt, không phân biệt cấu trúc chính trị hay trình độ phát triển kinh tế và x hội
của một đất nớc. Nói chung, lạm dụng dễ xẩy ra nhất ở nơi mà các khu vực công
cộng và t nhân (theo nghĩa rộng) gặp nhau, và nhất là ở những nơi mà có một trách
nhiệm trực tiếp đối với việc cung cấp một dịch vụ đợc mong muốn hay việc áp dụng
những quy chế hay các sắc thuế cụ thể. Nó bao gồm, chẳng hạn nh việc đặt hàng
công cộng và ký hợp đồng, các hoạt động cấp phép nh ban phát các giấy phép nhập
khẩu hay xuất khẩu, quy hoạch lại đất đai và thu các khoản thu bất kể là thuế hay thuế
quan.

Các hệ thống thu thuế và thuế quan là đặc biệt đáng ngờ về mặt tham nhũng, nh đợc
chứng minh trong nghiên cứu tình huống Tanzania ở chơng 11. Thông qua hối lộ và
các các hình thức bảo trợ khác, một nhân vật thế lực giầu có có thể thoát đợc một sự
xếp hạng công bằng về thuế hoặc tránh hoàn toàn đợc việc trả các khoản thuế. Đáp
lại, các quan chức hải quan có thể sử dụng thủ đoạn đe dọa sẽ làm chậm trễ hay đánh
thuế cao - hoặc hứa hẹn việc đánh giá thấp - để moi tiền từ kinh doanh.

Không có gì đáng ngạc nhiên, khi chức vụ công cộng có nhiều cơ hội này cho phép
tham nhũng, thì tham nhũng cũng đợc báo cáo trong việc bổ nhiệm hay bầu chọn các
quan chức công cộng thuộc tất cả các cấp. Trong một số trờng hợp, các chính khách
tham nhũng bán những u đi cho những mạnh thờng quân sốt sắng của họ, không
quan tâm tới loại hàng hoá công cộng này. Các chính khách cũng có thể sử dụng vị thế
quyền lực của họ để cỡng bức những khoản hối lộ từ các công ty mà trong điều kiện
khác có thể đ không muốn dính dáng tới những hành vi kiểu nh thế.

Tham nhũng còn thể hiện trong việc bổ nhiệm các thành viên gia đình, những ngời
trong họ hàng và bạn bè vào những cơ quan công cộng có vị thế độc quyền có thể thu
lợi nhuận trong một lĩnh vực hoạt động nào đó trong khu vực t nhân hoặc công cộng.
Ký hợp đồng và đặt hàng là những lĩnh vực khác của chính phủ bị ảnh hởng, trong đó
những ngời mà ban thởng các hợp đồng hay đặt hàng hàng hoá và dịch vụ thờng
quen thói đòi các khoản hối lộ, lại quả, phần trăm, hay những "quà cáp" khác từ những
ngời đang tìm kiếm công việc kinh doanh hay doanh số từ chính phủ.

ở cấp độ nhẹ hơn - nhng là cấp độ tác động trực tiếp nhất tới một công chúng phẫn
nộ - tham nhũng liên quan tới vô số công chức đợc trả lơng thấp hoặc những công
chức tham lam, họ đòi mức lệ phí quá lớn từ công chúng cho những dịch vụ nh cấp
giấy phép lái xe, cấp hộ chiếu và giấy phép kinh doanh. Đến lợt mình, những công
chức này thờng phải trả một dạng hoa lợi vô lý cho cấp trên của họ để đợc quyền có
một việc làm ở khu vực công cộng và kiếm lời từ nhiều cơ hội mà việc làm đó đa ra
để vòi vĩnh.

Chi phí của tham nhũng

Rõ ràng là những hoạt động nh vừa đợc mô tả trên đây, khi đợc thực hiện trên một
quy mô đủ lớn, có thể gây tổn hại không nhỏ cho đời sống kinh tế, chính trị và x hội
của bất kỳ x hội nào. Quả thực, tham nhũng đang phá hoại ngay cả với lý do đơn giản
là nó bóp méo sự lựa chọn. Trong địa hạt công cộng, những quyết định mà lẽ ra phải
đợc đa ra vì lợi ích x hội, có xem xét đến những tiêu chuẩn hiệu quả của khu vực
công cộng và sự quản trị lành mạnh, thì lại đợc đặt trên việc tính toán những lợi ích
t nhân, hầu nh không quan tâm gì tới những hiệu ứng đối với một cộng đồng rộng
lớn hơn. Việc ra quyết định có yếu tố tham nhũng đ bóp méo quá trình chi tiêu công
cộng, đa tới việc tài trợ cho các dự án khổng lồ không thích hợp. Trên thực tế, việc ra
quyết định công cộng đợc bán cho những ngời trả giá cao nhất, có quan hệ tốt nhất,
bằng cách đó chuyển nguồn công quỹ ra khỏi những mục đích sử dụng hiệu quả hơn
và làm giảm các nguồn lực sẵn có cho mục đích sử dụng công cộng hợp pháp và hiệu
quả hơn.

Tham nhũng cũng làm h hại đời sống kinh tế của một x hội. Mặc dù một số ngời
cho rằng nó có thể bôi trơn những bánh xe của một nền kinh tế chuyển động chậm và
bị kiểm soát quá mức, nhng không có gì nghi ngờ rằng tham nhũng làm tăng chi phí
của hàng hoá và dịch vụ, xúc tiến những khoản đầu t không hiệu quả cho những dự
án không thể tồn tại hay biện minh đợc về mặt kinh tế, góp phần hạ thấp các chuẩn
mực (ví dụ trong xây dựng và giao thông vận tải), và thậm chí có thể làm gia tăng tình
trạng nợ nần và bần cùng của một đất nớc. Mặc dù chi phí kinh tế của tham nhũng là
rất khó xác định, một số công trình nghiên cứu đ gợi ý rằng chúng bao gồm:
- Một mức tăng từ 3 đến 10% trong giá của một giao dịch cho trớc để đẩy nhanh
việc giao nhận một dịch vụ của chính phủ
- Giá cả hàng hoá bị lạm phát - cao hơn tới 15 đến 20% - là kết quả của tình trạng
độc quyền do chính phủ áp đặt
- Các khoản phí quá lớn mà chính phủ phải trả cho các loại hàng hoá và dịch vụ, do
việc ghi tăng hoá đơn đối với những hợp đồng thu mua hoặc do việc mua những
thứ đắt tiền và không cần thiết, chính phủ thờng trả cao hơn mức cần thiết từ 20
đén 100%.

Các chiến lợc đối phó với tham nhũng

Kinh nghiệm chỉ ra rằng không có một cách tiếp cận đơn lẻ nào là chắc chắn hữu hiệu
đối với vấn đề hạn chế tham nhũng. Trái lại, thành công liên quan tới một dải rộng các
chiến lợc đợc triển khai đồng bộ và nhất quán ở mức cao nhất có thể. Nói chung,
những chiến lợc này phải bao gồm các biện pháp giảm thiểu cơ hội cho tham nhũng
và những lợi ích của nó, tăng khả năng tham nhũng sẽ bị phát hiện và làm cho việc xử
phạt những kẻ vi phạm trở nên khả thi hơn.

Các chơng trình chống tham nhũng về thực chất đợc triển khai theo hai tuyến. Thứ
nhất, những cải cách thích hợp về hành chính, tài chính và kinh tế có thể giảm thiểu
đợc cơ hội cho tham nhũng. Thứ hai, việc xây dựng năng lực có thể tăng cờng đợc
các thể chế - các phơng tiện thông tin đại chúng, quốc hội, các cơ quan giám sát, nền
tài phán, v.v. - mà nâng cao đợc ý thức của công chúng về hành vi tham nhũng và chi
phí của nó, cũng nh điều tra phạm vi của tham nhũng.

Một chơng trình thành công thờng bắt đầu bằng sự nhận biết về phạm vi của vấn đề
và hiểu rõ về những nguyên nhân của nó. Điều đó có nghĩa là phải nhận diện những
lĩnh vực hành chính công cộng mà ở đó tham nhũng dễ xảy ra nhất và có khả năng khu
biệt và xử lý những điều kiện đ giúp cho tham nhũng nẩy nở. Trong một số trờng
hợp, việc này kéo theo sự cải cách triệt để khu vực công cộng, nh đang diễn ra ở
Bolivia và Uganda. Cuộc cải cách đó phải bao gồm rất nhiều thao tác tháo gỡ trên các
quy mô lớn và nhỏ.

ở cấp độ công việc, cải cách có thể mang nghĩa là sự giám sát tốt hơn đối với công
chức để đảm bảo rằng họ không lạm dụng vị trí của mình để mu lợi cá nhân. Những
cuộc vận động về ý thức, nhấn mạnh cả tầm quan trọng của dịch vụ công cộng và chi
phí của tham nhũng (bao gồm cả việc xử phạt những ngời vi phạm) cũng có thể có
kết quả và đ đợc sử dụng thành công ở một số nền kinh tế, trong đó có Hồng Kông
(Trung quốc) và Singapore. Công chức có thể đợc khuyến khích để thông báo các
hành vi tham nhũng; tuy nhiên để cho việc thông báo đó trở thành hiện thực thì điều
quan trọng là phải cung cấp cho công chức những kênh thích hợp cho việc tố cáo
những hành vi xấu của các đồng sự hay cấp trên của họ.

Một chiến thuật khác nữa là hạn chế mức độ đợc phép tuỳ ý xử lý trong công chức,
sao cho hành vi của họ - đặc biệt là khi nó dính dáng đến thu mua hay cấp giấy phép
và cho phép - bị quy định chặt chẽ hơn nữa bởi những quy tắc hay quy chế đ ban
hành. Các thông lệ trong thu mua, mà thờng là đáng ngờ nhất về những việc làm sai
trái, cũng có thể đợc đơn giản hoá và làm cho cởi mở hơn, minh bạch và cạnh tranh
hơn. Các quy tắc và quy chế cần đợc chuyển tải bằng thứ ngôn ngữ đơn giản, rõ ràng
và dễ tiếp cận đối với công chúng và những ngời đang tìm kiếm dịch vụ công cộng.

Nh đợc chứng minh trong các nghiên cứu tình huống đối với Tanzania, Uganda và
Sierra Leone (chơng 11, 12 và 13), một điều quan trọng nữa là sự cần thiết phải bảo
đảm đợc một mức tiền lơng thoả đáng cho công chức để họ không tìm cách kiếm
thêm thu nhập cho mình bằng các khoản hối lộ hay cỡng đoạt. Đảm bảo đợc tiền
lơng đủ sống mà có thể cạnh tranh đợc với mức thù lao của khu vực t nhân cũng
giúp cơ quan nhà nớc thu hút đợc nguồn nhân lực có chất lợng ở mức tối đa.

ở cấp độ rộng hơn thờng cần tới những cải cách căn bản hơn đối với khu vực công
cộng, nhằm giảm tham nhũng, đặc biệt là ở những nớc nh Tanzania nơi mà nhà
nớc có vai trò can thiệp mạnh vào đời sống kinh tế và x hội. Các chơng trình đợc
sự ủng hộ công cộng không đáng kể hoặc đợc u tiên thấp về chính sách cần đợc
xoá bỏ, bởi chúng thờng tồn tại chỉ để tiếp sức cho các hoạt động tham nhũng của
một vài quan chức công cộng quan trọng.

Các cuộc cải cách cũng có thể liên quan tới việc t nhân hoá những đơn vị không hiệu
quả mà nhờ có vị thế độc quyền có thể thu hút những số tiền khổng lồ từ công quỹ và
khu vực t nhân. Bằng việc giảm bớt mức độ tơng tác giữa khu vực t nhân và khu
vực công cộng, t nhân hoá trực tiếp làm giảm các cơ hội cho hành vi tham nhũng.
Hơn nữa, sự cần thiết phải vận hành ở "mức độ tốt nhất" có thể là một yếu tố phi
khuyến khích mạnh đối với việc tham gia vào những hành vi tham nhũng không hiệu
quả rất phổ biến ở nhiều doanh nghiệp trên thế giới. Nới lỏng kiểm soát và mở rộng
các thị trờng, khởi xớng cải cách thuế và cải thiện quản lý chi tiêu công cộng cũng
có vai trò quan trọng.

Cuối cùng là vấn đề cỡng chế. ở một mức độ nào đó, cỡng chế là một trong những
cách thức kém hiệu quả nhất để giảm tham nhũng, bởi nó chỉ giải quyết vấn đề sau khi
nó đ xảy ra. Tuy nhiên, phê chuẩn và cỡng chế thực thi các bộ luật có thể có một
hiệu ứng răn đe mạnh mẽ và là những yếu tố bổ sung cần thiết cho những nỗ lực
phòng ngừa khác.

Những nghiên cứu tình huống đối với Tanzania, Uganda và Sierra Leone làm nổi bật
các cơ chế cỡng chế và biện pháp pháp lý khác nhau để xử lý tham nhũng, từ những
uỷ ban đặc biệt có thẩm quyền điều tra (vay mợn nhiều từ kinh nghiệm của Hồng
Kông (Trung quốc) và Singapore) cho tới những bộ quy tắc ứng xử chịu ảnh hởng
mạnh của hiến pháp. Các biện pháp pháp lý nhằm kiểm soát tham nhũng không cần
phải phức tạp nhng phải đa ra đợc những hình thức xử phạt mà chi phí của nó vợt
quá lợi ích của tham nhũng. Ví dụ, các biện pháp đó có thể cấm việc thởng hay
cỡng chế thực thi đối với các hợp đồng, giấy phép và sự cho phép vì những lý do
tham nhũng, nhờ đó tạo cho những ngời ở vào tình huống nh thế một khuyến khích
mạnh để báo cáo những hành vi sai trái. Điều quan trọng là hệ thống pháp lý tự nó cần
phải "trong sạch" và đợc nhận thức nh là việc cỡng chế thực thi các bộ luật chống
tham nhũng.

Những ví dụ của Tanzania, Uganda và Sierra Leone càng làm sáng tỏ hơn rằng những
tổ chức có nhiệm vụ điều tra hay xử phạt phải đợc đầu t đủ phơng tiện - cả con
ngời và tài chính - để hoàn thành đợc sứ mệnh của chúng. Một cách tối u, những tổ
chức này cũng cần duy trì những mối quan hệ có khoảng cách hay độc lập, dới một
hình thức nào đó, với nhà nớc. Các nghiên cứu tình huống cho thấy rằng những tổ
chức mà bề ngoài có thế lực rộng khắp để chống tham nhũng có thể bị rơi vào tình
trạng vô hiệu bởi không có đủ nguồn lực để hoạt động - thờng trực tiếp liên quan tới
sự kiểm soát của chính phủ đối với việc phân bổ ngân sách của họ - và những dàn xếp
về báo cáo khiến họ trở nên đáng ngờ trớc sự kiểm soát của chính phủ trung ơng.

Trong tất cả những nỗ lực chống tham nhũng, sự cam kết của những đại biểu quốc hội
cao cấp đợc bầu chọn và của những quan chức công cộng khác là rất quan trọng, nh
kinh nghiệm của Bolivia, Hồng Kông (Trung quốc) và Singapore đ cho thấy. Nếu
những ngời cai trị một x hội mà thiếu ý chí chính trị trong việc tránh tham nhũng và
tạo ra biến đổi, thì cải cách thực sự khó lòng mà thực hiện và chắc chắn là không thể
duy trì.

ở một mức độ nào đó, việc tạo ra ý chí chính trị này và duy trì xung lực cho cải cách
phụ thuộc vào một x hội công dân mạnh sẵn sàng và có khả năng gây áp lực để thay
đổi. Một x hội công dân mạnh và năng động có thể là một công cụ đắc lực để nâng
cao ý thức về tham nhũng và thờng là một nguồn thông tin quan trọng về những hành
vi tham nhũng. Một số bộ phận của x hội công dân có thể có những đóng góp cực kỳ
quan trọng: các hiệp hội chuyên nghiệp của luật s, kế toán viên, kiểm toán viên có
kiến thức chuyên sâu trong một số lĩnh vực chủ yếu làm phát sinh tham nhũng; khu
vực t nhân có thể khớc từ những đòi hỏi mang động cơ tham nhũng và báo cáo về
những biểu hiện hối lộ hay moi tiền; và báo chí có thể đóng vai trò ngời giám sát của
công chúng qua việc thờng xuyên đa tin về cuộc đấu tranh chống tham nhũng và
công bố tình trạng phổ biến và chi phí của những việc làm sai trái. Cuối cùng, x hội
công dân và những thể chế của nó có lẽ là nguồn hỗ trợ mạnh mẽ nhất cho các nhà
lnh đạo công cộng, những ngời thực sự cam kết cải cách và sẵn sàng theo đuổi
những nỗ lực cải cách, với sự đồng hành của nhiều cá nhân và tổ chức trong x hội.

Những trở ngại đối với cải cách

Nếu nh những yếu tố của các chiến dịch chống tham nhũng thành công cho đến nay
đ đợc hiểu tơng đối đầy đủ, thì việc thực hiện và duy trì chúng cũng còn cực kỳ
khó khăn. Những yếu tố bất kỳ đều có thể góp phần đa chúng đến chỗ thất bại.

Ví dụ, quyền hạn của một nhà lnh đạo nào đó trong việc phê chuẩn sự thay đổi có thể
bị hạn chế, đặc biệt là khi một nhân vật có thế lực tham nhũng và đợc che chắn đ
nắm quyền lực trên thực tế qua các thế hệ, đợc sự ủng hộ của những bộ phận có ảnh
hởng trong quân đội và trong khu vực, và có thể đợc sự ủng hộ của các lnh tụ nớc
ngoài. Hơn nữa, ở những nơi mà tham nhũng hoành hành và ăn sâu vào toàn bộ bộ
máy chính phủ, thì các cơ hội để bắt đầu cải cách sẽ rất hiếm hoi và hàng loạt cản trở
sẽ xuất hiện.

Thêm vào đó, áp lực cải cách mà bắt nguồn từ những đẳng cấp thấp hơn trong bộ máy
quan liêu có thể bị cản trở do sự thiếu vắng ý chí hay sự quan tâm chính trị trong
những công chức ở cấp cao hơn hay các quan chức chính trị. Tại bất cứ một giai doạn
nào trong tiến trình này, sự thiếu vắng một cam kết từ thợng đỉnh hay ở tầng thấp
nhất đều có thể thực sự phá hỏng những nỗ lực cải cách. Hơn nữa, cải cách có thể bị đe
doạ nếu nh một nhân vật có thế lực không tuân thủ hay một công chức làm chậm tiến
độ của nó, hoặc nếu nh một công chúng đầy hy vọng hiểu sự chậm trễ nh là những
dấu hiệu của sự thiếu vắng cam kết thực sự về công bằng.

Cũng đúng nh việc những nỗ lực cải cách phải đợc sự hỗ trợ rộng ri, chúng cũng
phải đợc hớng vào tất cả những ngời liên quan và hởng lợi từ tham nhũng. Những
chiến dịch nhằm vào những ngời vi phạm lặt vặt hay xử lý ví dụ một vài thành viên
trong những phần tử có thế lực mà không xử lý tham nhũng một cách có hệ thống sẽ
mau chóng mất hết tính hợp pháp và, tạo ra một ví dụ có sức khuyến khích những
hành động sai trái tiếp diễn trong toàn thể các thành viên của x hội.

Cải cách cũng có thể kém hiệu quả nếu đợc tiến hành một cách vô tổ chức, phối hợp
kém, hay có tính đột xuất, hoặc nếu việc dựa quá nhiều vào luật pháp và sự cỡng chế
dẫn tới tình trạng ức chế và việc áp đặt một chế độ quyền lực khác, có nguy cơ tham
nhũng lớn nhất. Các bộ luật cần giữ một vai trò quan trọng trong việc xử phạt những
kẻ vi phạm, song chúng cần đợc bổ sung bằng những cuộc vận động nâng cao nhận
thức của dân chúng, bằng giáo dục và bằng cải cách trên diện rộng.

Đồng thời, các tổ chức có chức năng cỡng chế thực thi luật hoặc điều tra tham nhũng
và khuyến nghị các biện pháp phòng ngừa, là rất quan trọng và cần đợc bố trí đội ngũ
nhân viên cũng nh các nguồn lực thoả đáng. Nh đợc chứng minh trong ví dụ về
Tanzania, việc trao cho các tổ chức cỡng chế toàn bộ quyền lực cần thiết để tiến hành
những chiến dịch chống tham nhũng có tác động sâu rộng là không đủ. Những tổ chức
này sẽ hết sức vô tích sự nếu chúng không có khả năng thu hút và giữ chân đợc đội
ngũ nhân viên có năng lực hay có đợc nguồn kinh phí đủ để chu cấp cho các cuộc
điều tra và đảm bảo rằng những khuyến nghị của họ đợc thực hiện thay vì bị phụ
thuộc vào những kẻ điều hành nhu nhợc.

Mặc dù nạn tham nhũng ở Tanzania, Uganda và Sierra Leone đ phát sinh trong những
bối cảnh khác nhau - chẳng hạn tính ổn định tơng đối của Tanzania là tơng phản
hoàn toàn với bầu không khí căng thẳng và tình trạng cực kỳ bất ổn định ở Uganda -
nhng hiển nhiên là có những đờng nét chung. Rõ ràng là tham nhũng sinh sôi nẩy
nở đặc biệt mạnh chỉ trong một vài lĩnh vực hoạt động chủ yếu của chính phủ - đặt
hàng, thu thuế, việc cung cấp u tiên các dịch vụ công cộng, và những hoạt động hàng
ngày của các tổ chức . Cũng rõ ràng là đồng lơng eo hẹp của công chức nhà nớc,
tình trạng trì trệ kinh tế, chính phủ độc đoán, và một bộ máy nhà nớc cồng kềnh, tất
cả đều gây ra tham nhũng. Hơn nữa, ba nớc này đều có chung những trở ngại tơng
tự đối với cải cách - những phần tử có thế lực thâm căn cố đế, sự thiếu vắng ý chí
chính trị, sự hiểu biết không đầy đủ về chi phí của tham nhũng và sự vô hiệu lực của
những luật lệ mà không thể cỡng chế thực thi đợc bởi những tổ chức chống tham
nhũng không có đủ nguồn lực, với những nhiệm vụ, cơ cấu và sự bố trí để báo cáo có
nhiều sai sót.

Những chiến lợc nhằm kiểm soát tham nhũng bao gồm các quá trình lâu dài của sự
thay đổi thái độ và ứng xử cũng nh thay đổi các thiết chế của một x hội. Kiềm chế
tham nhũng không đơn thuần là vấn đề đạo đức và tinh thần; nó còn liên quan tới nền
quản trị lành mạnh và việc sử dụng các nguồn lực công cộng một cách hữu ích và hiệu
quả để đem lại những điều tốt lành cho công chúng.

Xem chi tiết: Kiềm chế tham nhũng