BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ ÁN LUẬT CÁC TỔ CHỨC TÍN DỤNG.doc

NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC
VIỆT NAM
________
CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
________________________
Hà Nội, ngày 14 tháng 05 năm 2009
BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG
DỰ ÁN LUẬT CÁC TỔ CHỨC TÍN DỤNG (sửa đổi)
I. GIỚI THIỆU
Luật Các tổ chức tín dụng được Quốc hội năm 1997 và được sửa đổi, bổ sung vào
năm 2004 (sau đây gọi tắt là Luật Các TCTD hiện hành). Luật Các TCTD hiện hành đã có
những đóng góp quan trọng trong việc tạo môi trường pháp lý lành mạnh cho tổ chức và
hoạt động của hệ thống các tổ chức tín dụng (TCTD). Tuy nhiên, cùng với sự phát triển
của nền kinh tế và yêu cầu của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, Luật Các TCTD đã bộc
lộ một số hạn chế nhất định như quy định còn chung chung, chưa cụ thể, cản trở sự phát
triển của hệ thống của TCTD, gây khó khăn cho việc ban hành văn bản hướng dẫn. Luật
Các TCTD chưa đáp ứng với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về hội nhập kinh
tế và phát triển thị trường tài chính, ngân hàng. Việc ban hành Luật Các TCTD mới thay
thế Luật Các TCTD hiện hành nhằm khắc phục những hạn chế của Luật cũ, đảm bảo sự
phù hợp và xử lý xung đột hiện nay giữa Luật Các TCTD với Luật Doanh nghiệp, Luật
Hợp tác xã, Luật Chứng khoán, Bộ luật Dân sự… theo hướng dự thảo Luật sẽ quy định cụ
thể các đặc thù trong việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của TCTD trong Luật
các TCTD. Khi có các quy định trùng lặp, khác nhau giữa Luật các TCTD và luật khác thì
Luật các TCTD sẽ được ưu tiên áp dụng, đảm bảo phù hợp với cam kết của Việt Nam đối
với Tổ chức thương mại thế giới (WTO); phù hợp với cam kết trong Hiệp định thương mại
Việt - Mỹ và các cam kết quốc tế khác.
Việc sửa đổi Luật Các TCTD lần này là rất cần thiết để tạo cơ sở pháp lý xây dựng
hệ thống TCTD hiện đại, có đủ năng lực cạnh tranh trong điều kiện hội nhập, cũng như
cho việc giám sát an toàn trong hoạt động của các TCTD, đặc biệt là các quy định về tổ
chức, quản trị, điều hành, kiểm soát, hoạt động và bảo đảm an toàn, tạo lập khung pháp lý
hoàn chỉnh, minh bạch cho tổ chức và hoạt động của các TCTD. Việc xây dựng Luật lần
này sẽ thúc đẩy sự phát triển của thị trường tài chính, ngân hàng. Luật Các TCTD sửa đổi
sẽ đảm bảo hoạt động an toàn của hệ thống các TCTD, bảo vệ khách hàng, góp phần thúc
đẩy sự phát triển của kinh tế đất nước.
II. ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG
1. Vấn đề 1: Pháp điển hoá các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà
nước ở trung ương:
1.1. Xác định vấn đề
Luật Các TCTD hiện hành quy định còn sơ sài về cơ cấu tổ chức và hoạt động của
các TCTD. Các nội dung về TCTD phi ngân hàng không được đề cập đến. Các điều kiện
về việc thành lập và hoạt động, các quy định đảm bảo an toàn trong hoạt động của các
TCTD, cơ cấu tổ chức của TCTD, nhiệm vụ, quyền hạn của người quản lý, điều hành, ban
kiểm soát của TCTD chủ yếu được quy định trong các văn bản dưới luật của Ngân hàng
Nhà nước. Thực trạng này khiến cho các TCTD gặp khó khăn trong quá trình thực hiện,
nhiều khi không hiểu rõ về các quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình.
1.2. Thực trạng hiện nay
Do các quy định về quyền và nghĩa vụ của TCTD, cơ cấu tổ chức và hoạt động của
các TCTD được quy định rải rác trong các văn bản dưới luật do đó gây khó khăn cho việc
tra cứu và tuân thủ pháp luật của các TCTD.
Nhiều quy định có sự chồng chéo với Luật Doanh nghiệp, Luật Chứng khoán và
các quy định chuyên ngành về chứng khoán của Bộ Tài chính gây khó khăn cho việc thực
hiện pháp luật của các TCTD. Trong nhiều trường hợp, các TCTD, đặc biệt là các TCTD
niêm yết, không biết phải tuân thủ theo quy định của văn bản nào. Nếu tuân thủ theo các
quy định của Bộ Tài chính thì sẽ vi phạm quy định của Ngân hàng Nhà nước. Do đó,
không có sự thống nhất, thường xảy ra những mâu thuẫn, trùng lắp và phát sinh những kẽ
hở giữa các văn bản luật khác nhau về cùng hoặc các vấn đề liên quan.
Do tồn tại nhiều văn bản dưới luật, có những văn bản ra đời rất lâu, nên việc xác
định hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật là một điều khó khăn và gây tốn kém.
1.3. Mục tiêu của chính sách
Việc pháp điển hoá các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung
ương (đặc biệt là của Ngân hàng Nhà nước) nhằm hai mục tiêu cơ bản sau đây:
Mục tiêu thứ nhất: Việc pháp điển hoá sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho mọi người tra
cứu, tìm hiểu, cũng như áp dụng thống nhất các quy định của pháp luật liên quan đến
TCTD một cách dễ dàng và thuận lợi.
Mục tiêu thứ hai: Việc pháp điển hoá sẽ loại bỏ các quy định mâu thuẫn, chồng
chéo, không rõ ràng giữa các văn bản quy phạm pháp luật của không chỉ các văn bản do
Ngân hàng Nhà nước ban hành mà còn thống nhất các quy định với các Bộ, ngành khác.
1.4. Các phương án để lựa chọn
- Phương án 1A: Giữ nguyên hiện trạng, không cần pháp điển hoá. Với phương án
này, các văn bản quy phạm pháp luật được giữ nguyên để áp dụng. Không có sự tập hợp
hay hệ thống hoá các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các vấn đề liên quan đến
nhau.
- Phương án 1B: Xây dựng bộ pháp điển theo mỗi chủ đề nhưng bộ pháp điển này
không có giá trị pháp lý như các văn bản quy phạm pháp luật. Trong quá trình pháp điển
hoá, các chuyên gia sẽ loại bỏ các văn bản, quy định không còn hiệu lực, phát hiện các văn
bản mâu thuẫn, chồng chéo để yêu cầu các cơ quan chức năng có biện pháp khắc phục.
Việc xây dựng bộ pháp điển hoá không có giá trị pháp lý chỉ phục vụ mục đích truy
cập thông tin, độ tin cậy không cao.
- Phương án 1C: Luật hoá các văn bản pháp quy của Chính phủ và các Bộ ngành.
Các văn bản dưới luật sẽ được tập hợp, chọn lọc và được trình bày theo từng chủ đề. Theo
đó, các văn bản dưới luật sẽ được kiểm tra, rà soát, loại bỏ các văn bản hết hiệu lực mâu
thuẫn, chồng chéo. 1.5. Đánh giá tác động của phương án
Phương án 1A: Nếu giữ nguyên các quy định hiện hành không thực hiện việc pháp
điển hoá các quy định thì tiếp tục phát sinh các chi phí cho những thắc mắc và không chắc
chắn vì không có phương thức mang tính hiệu quả và hệ thống để xác định và loại bỏ các
quy định vô hiệu, bị thay thế, huỷ bỏ hay không nhất quán giữa các văn bản quy phạm
pháp luật. Việc giữ nguyên trạng cũng sẽ không phân biệt được văn bản nào còn hiệu lực,
văn bản nào hết hiệu lực.
Phương án 1B: Phương án xây dựng bộ pháp điển hoá không có giá trị pháp lý chỉ
có tác dụng mang tính tham khảo cho các tổ chức, cá nhân. Tuy phương pháp này tạo
thuận lợi cho việc tra cứu thông tin nhưng không có sự tin cậy về giá trị pháp lý do không
chắc chắn đó đã phải là văn bản mới nhất được cập nhật hay chưa, văn bản đó thực sự có
còn hiệu lực hay không Phương án này gây tốn kém nhưng hiệu lực pháp lý không có,
giá trị và hiệu quả sử dụng thấp.
Phương án 1C: Việc xây dựng một bộ pháp điển có hiệu lực pháp lý thông qua
việc đưa các quy định và chủ đề pháp lý liên quan vào một Chương hoặc một bộ phận
trong Luật không chỉ nâng cao giá trị pháp lý của các quy định hiện hành mà còn tăng tính
thống nhất của hệ thống pháp luật và mọi điểm không thống nhất, mâu thuẫn, chồng chéo
và những lỗ hổng của pháp luật sẽ dễ dàng được xác định. Với việc sắp xếp, tập hợp để
luật hoá các quy định trong các văn bản pháp quy sẽ tạo thuận lợi đáng kể cho việc tra cứu
và áp dụng pháp luật của các tổ chức, cá nhân.
Việc pháp điển hoá sẽ làm cho hệ thống pháp luật trở nên đơn giản, dễ hiểu, dễ tiếp
cận. Các tổ chức, doanh nghiệp đặc biệt là các TCTD và các cá nhân giảm được các chi phí
để tìm hiểu, tiếp cận văn bản quy phạm pháp luật. Thông qua đó, giảm thiểu các rủi ro
trong hoạt động ngân hàng của các TCTD, đảm bảo sự quản lý có hiệu quả của Ngân hàng
Nhà nước và sự cạnh tranh công bằng, lành mạnh giữa các TCTD. Việc pháp điển hoá sẽ
thúc đẩy sự phát triển của thị trường tiền tệ – ngân hàng trong thời gian tới, phù hợp với
đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước ta trong giai đoạn hiện nay.
1.6. Kết luận và kiến nghị
Việc tập hợp, hệ thống hoá các văn bản pháp quy của các cơ quan nhà nước ở
Trung ương là vấn đề cần thiết nhằm giảm thiểu các quy định chồng chéo, mâu thuẫn trong
các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước với nhau và trong chính các văn
bản của cùng một cơ quan nhà nước.
Nhóm nghiên cứu thấy rằng, Phương án 1C là giải pháp đem lại lợi ích kinh tế cao
nhất, đảm bảo hoạt động lành mạnh của hệ thống các TCTD, tạo thuận lợi cho việc quản lý
của Ngân hàng Nhà nước cũng như việc tra cứu, áp dụng các quy định pháp luật của các
TCTD, doanh nghiệp và các cá nhân .
Vì vậy, việc pháp điển hoá các quy định của các cơ quan nhà nước ở trung ương,
đặc biệt là của Ngân hàng Nhà nước là việc cần thiết khi xây dựng Dự thảo Luật Các
TCTD lần này.
2. Vấn đề 2: Không đưa các quy định của Dự thảo Luật áp dụng đối với các
Ngân hàng chính sách mà giao cho Chính phủ thẩm quyền hướng dẫn cụ thể về tổ
chức và hoạt động của ngân hàng chính sách
2.1. Xác định vấn đề
Ngân hàng chính sách là loại hình TCTD dụng hoạt động không vì mục tiêu lợi
nhuận do Nhà nước thành lập để phục vụ người nghèo và các đối tượng chính sách khác,
thực hiện mục tiêu kinh tế - xã hội của Nhà nước, góp phần xóa đói, giảm nghèo. Ngân
hàng chính sách là một TCTD của Nhà nước, hoạt động nhằm tạo ra một kênh tín dụng ưu
đãi về lãi suất và các điều kiện tín dụng khác để hỗ trợ các hộ nghèo, các đối tượng chính
sách và một số lĩnh vực ngành nghề quan trọng trong việc vay vốn phát triển sản xuất kinh
doanh.
2.2. Thực trạng hiện nay
Việt nam được xếp vào một trong những nước nghèo trên thế giới. Đảng và Nhà
nước cam kết sử dụng mọi nỗ lực để xoá đói giảm nghèo thông qua những chương trình
quốc gia. Chương trình này của Việt nam nhận được sự ủng hộ của nhiều Chính phủ và tổ
chức quốc tế. Giải pháp hạn chế đói nghèo có nhiều, trong đó có chương trình tín dụng
cho hộ nghèo. Trong nhiều năm, các ngân hàng quốc doanh, đặc biệt là Ngân hàng Nông
nghiệp và Phát triển nông thôn Việt nam, là những TCTD Nhà nước thực hiện rộng khắp
chương trình tín dụng cho hộ nghèo. Tuy nhiên với quan điểm cho rằng, các ngân hàng này
khi chuyển sang cơ chế của ngân hàng thương mại, hoạt động vì mục tiêu lợi nhuận, thì sẽ
không thể tiếp tục cho vay hộ nghèo theo chính sách của Nhà nước. Do vậy cần có TCTD
chuyên biệt để cho vay hộ nghèo.
Khoản 3 Điều 4 Luật Các TCTD năm 1997 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004)
quy định: “Nhà nước thành lập các ngân hàng chính sách hoạt động không vì mục đích lợi
nhuận để phục vụ người nghèo và các đối tượng chính sách khác; phục vụ miền núi, hải
đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn; phục vụ nông nghiệp,
nông thôn và nông dân nhằm thực hiện các chính sách kinh tế - xã hội của Nhà nước.
Chính phủ quy định chính sách tín dụng ưu đãi về vốn, lãi suất, điều kiện, thời hạn vay
vốn. Căn cứ vào quy định của Luật này, Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động của
ngân hàng chính sách phù hợp với đặc thù của từng loại hình ngân hàng chính sách”.
Trên cơ sở quy định này, Ngân hàng Chính sách xã hội đã được thành lập theo
Quyết định 131/2002/QĐ-TTg ngày 4 tháng 10 năm 2002 của Thủ tướng Chính phủ trên
cơ sở tổ chức lại Ngân hàng Phục vụ người nghèo. Việc thành lập Ngân hàng Chính sách
xã hội là điều kiện để mở rộng thêm các đối tượng phục vụ là hộ nghèo, học sinh, sinh viên
có hoàn cảnh khó khăn, các đối tượng chính sách cần vay vốn để giải quyết việc làm, đi
lao động có thời hạn ở nước ngoài và các tổ chức kinh tế, cá nhân hộ sản xuất, kinh doanh
thuộc các xã đặc biệt khó khăn, miền núi, vùng sâu, vùng xa. Tiếp đến, Thủ tướng Chính
phủ đã thành lập Ngân hàng Phát triển Việt Nam trên cơ sở tổ chức lại hoạt động của Quỹ
hỗ trợ phát triển-trực thuộc Bộ Tài chính nhằm mục tiêu hỗ trợ hoạt động xuất nhập khẩu
và các chương trình phát triển kinh tế của Chính phủ.
Do hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận; nguồn vốn do Chính phủ cấp và nhận
nguồn vốn đóng góp tự nguyện không có lãi, hoặc không hoàn trả gốc của các cá nhân, các
tổ chức kinh tế, tổ chức tài chính, tín dụng và các tổ chức chính trị - xã hội, các hiệp hội,
các tổ chức phi chính phủ trong nước và nước ngoài; quản trị ngân hàng là lãnh đạo các Bộ
và cơ quan ngang Bộ nên hoạt động của ngân hàng chính sách khác biệt so với các ngân
hàng thương mại khác. Nhà nước bảo đảm khả năng thanh toán, tỷ lệ dự trữ bắt buộc bằng
0% (không phần trăm), ngân hàng chính sách không phải tham gia bảo hiểm tiền gửi, được
miễn thuế và các khoản phải nộp ngân sách nhà nước.
Hiện nay, các Ngân hàng chính sách được tổ chức và hoạt động theo các Quyết
định của Thủ tướng Chính phủ mà không chịu sự điều chỉnh của Luật Các TCTD và các
văn bản hướng dẫn của Ngân hàng Nhà nước.
Ngân hàng chính sách là một TCTD, vì vậy, có nên áp các quy định đối với các
TCTD vào hoạt động của ngân hàng chính sách được quy định trong dự thảo Luật Các
TCTD, đặc biệt là các quy định về an toàn, quản lý, giám sát… nhằm đảm bảo sự công
bằng, bình đẳng giữa các TCTD và bảo đảm an toàn trong hoạt động của ngân hàng chính
sách hay tiếp tục giao cho Chính phủ quy định về việc thành lập, tổ chức, quản lý và hoạt
động của Ngân hàng chính sách là vấn đề đang được tranh cãi.
Vấn đề đặt ra là làm sao Nhà nước có thể quản lý có hiệu quả nhằm nâng cao chất
lượng hoạt động của ngân hàng chính sáchi, phục vụ tốt mục tiêu xóa đói nghèo, ổn định
xã hội, góp phần thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia.
2.3. Mục tiêu của chính sách
Việc giao cho Chính phủ thẩm quyền hướng dẫn cụ thể về tổ chức và hoạt động của
ngân hàng chính sách là nhằm đảm bảo các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành áp dụng
với các ngân hàng này được tiếp tục áp dụng. Hoạt động, tổ chức của ngân hàng chính
sách thường xuyên được bổ sung thay đổi, không mang tính ổn định cao, do đó không thể
quy định trong Dự thảo Luật. Hơn nữa, xuất phát từ tính chất đặc biệt của ngân hàng chính
sách là hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận, nhằm thực hiện chính sách kinh tế - xã hội
của đất nước, do đó, ngân hàng chính sách có sự khác biệt lớn so với các ngân hàng
thương mại khác.
2.4. Các phương án để lựa chọn
Phương án 2A: Giữ nguyên trạng quy định của Luật Các TCTD hiện hành. Điều
này có nghĩa là giao cho Chính phủ quy định về việc thành lập, tổ chức, quản lý và hoạt
động của Ngân hàng Chính sách. Các quy định về quản trị, điều hành, an toàn, giám sát…
trong Dự thảo Luật Các TCTD chỉ áp dụng đối với các tổ chức tính dụng và sẽ không áp
dụng cho ngân hàng chính sách.
Phương án 2B: Đưa ngân hàng chính sách vào đối tượng điều chỉnh của Dự thảo
Luật Các TCTD. Như vậy, tất cả các quy đinh liên quan đến việc tổ chức, thành lập, hoạt
động, quản trị điều hành của các TCTD đều được áp dụng cho ngân hàng chính sách.
2.5. Đánh giá tác động của các phương án
Phương án 2A: Cơ bản giữ nguyên quy định giao cho Chính phủ quy định về việc
thành lập, tổ chức và hoạt động của Ngân hàng chính sách không gây xáo trộn trong việc
quản lý và hoạt động của ngân hàng chính sách.
Ngân hàng chính sách có các điểm khác biệt so với các ngân hàng thương mại khác
là nguồn vốn do Chính phủ cấp và nhận viện trợ từ các tổ chức cá nhân khác. Ngân hàng
chính sách cho vay với điều kiện ưu đãi hơn so với các ngân hàng khác theo sự chỉ đạo của
Chính phủ, đối tượng vay là các hộ nghèo, ở các vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó
khăn, các chương trình phát triển kinh tế xã hội của Chính phủ. Do đó, khả năng thu hồi
vốn thấp hơn so với việc cho các đối tượng khác vay. Về cơ chế quản trị, Hội đồng quản trị
của Ngân hàng Chính sách xã hội là Thống đốc Ngân hàng Nhà nước, các Thứ trưởng của
các Bộ, cơ quan Ngang Bộ. Cơ chế xử lý rủi ro, phân loại nợ, kế toán kiểm toán khác biệt
hoàn toàn so với các ngân hàng thương mại. Do đó, việc giao cho Chính phủ quy định về
tổ chức và hoạt động như Luật Các TCTD hiện hành trong Dự thảo Luật Các TCTD mới
sẽ tiết kiệm được các chi phí phát sinh từ việc ban hành văn bản hướng dẫn hoạt động của
các ngân hàng chính sách mới, phù hợp với các quy định của Dự thảo Luật Các TCTD.
Giảm thiểu các chi phí phát sinh từ việc cơ cấu, điều chỉnh lại tổ chức và hoạt động của
ngân hàng chính sách.
Tuy nhiên, hoạt động của các NHCS đã chiếm 15% thị phần tín dụng của hệ thống
ngân hàng và từ đó tác động của các NHCS này đến thị trường tiền tệ, tín dụng và chính
sách tiền tệ đang lớn dần. Ngoài ra, dù là ngân hàng chính sách, các nguyên tắc về minh
bạch, thận trọng để bảo đảm vốn của Nhà nước được sử dụng an toàn, đúng mục đích…
vẫn phải được tuân thủ. Tuy nhiên, cần quy định Ngân hàng Chính sách phải thực hiện
việc kiểm soát nội bộ, kiểm toán nội bộ, kiểm toán độc lập; thực hiện chế độ báo cáo kế
toán, thống kê hoạt động theo quy định của Ngân hàng Nhà nước.
Phương án 2B: Phương án đưa ngân hàng chính sách vào đối tượng áp dụng của
Dự thảo Luật sẽ gây sự xáo trộn lớn trong việc quản lý, điều hành, tổ chức và hoạt động
của Ngân hàng chính sách. Trong trường hợp phải tuân thủ các quy định về bảo đảm an
toàn, phân loại nợ, xử lý rủi ro như các ngân hàng thương mại khác sẽ làm hạn chế nguồn
vốn cho vay của ngân hàng chính sách. Đồng thời, các đối tượng được vay vốn từ các ngân
hàng chính sách sẽ bị thu hẹp do ngân hàng chính sách phải đảm bảo tuân thủ các tỷ lệ bảo
đảm an toàn trong hoạt động của các TCTD.
2.6. Kết luận và kiến nghị.
Từ việc đánh giá các phương án nêu trên, Nhóm nghiên cứu nhận thấy, phương án
2A là phương án tối ưu, mạng lại hiệu quả kinh tế xã hội cao nhất. Phương án này bảo đảm
cho hoạt động của ngân hàng chính sách mang tính bền vững hơn, minh bạch hơn, đồng
vốn của Nhà nước được sử dụng hiệu quả, đúng mục đích. Việc giao cho Chính phủ quy
định cụ thể về các đặc thù trong thành lập, tổ chức, quản lý và hoạt động của ngân hàng
chính sách bảo đảm cho ngân hàng chính sách tiếp tục là công cụ của Nhà nước trong việc
xóa đói nghèo, thực hiện chính sách kinh tế - xã hội, góp phần thực hiện chính sách tiền tệ
quốc gia.
3. Vấn đề 3: Xác định phạm vi điều chỉnh của Luật Các TCTD theo hướng
không quy định “hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác”
3.1. Xác định vấn đề
Việc xác định phạm vi điều chỉnh của một Dự án Luật rất quan trọng vì ảnh hưởng
xuyên suốt đến toàn bộ nội dung của Dự án Luật đó. Trong lĩnh vực tài chính - ngân hàng,
việc xác định phạm vi điều chỉnh của Dự án Luật không chỉ là việc xác định phạm vi hoạt
động của các doanh nghiệp, tổ chức có liên quan đến hoạt động ngân hàng mà còn liên
quan đến năng lực quản lý của Nhà nước đối với hoạt động này.
3.2. Thực trạng hiện nay
Phạm vi điều chỉnh Luật Các TCTD hiện hành được quy định tại Điều 1 “Luật này
quy định tổ chức, hoạt động của các TCTD và hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác ở
nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, theo đó, Luật Các TCTD điều chỉnh cả hoạt
động ngân hàng của các tổ chức khác. Luật hiện hành cho phép các tổ chức khác không
phải là TCTD được phép thực hiện các hoạt động ngân hàng khi được Ngân hàng Nhà
nước cho phép.
Thực tế thi hành Luật Các TCTD trong thời gian vừa qua đã phát sinh nhiều bất cập
trong quy định “hoạt động ngân hàng của tổ chức khác”. Quy định này không được thực
hiện trên thực tế, đến nay, Ngân hàng Nhà nước chưa cấp phép cho bất kỳ tổ chức nào
khác không phải là TCTD hoạt động ngân hàng. Dựa trên quy định về phạm vi điều chỉnh
của Luật Các TCTD hiện hành, Ngân hàng Nhà nước đã nhiều lần dự thảo và trình Chính
phủ quy định về hoạt động ngân hàng của tổ chức khác nhưng do có quá nhiều ý kiến khác
nhau, không thống nhất giữa các Bộ, ngành nên đến nay Chính phủ vẫn chưa thể ban hành
các văn bản hướng dẫn cụ thể về vấn đề này.
Thực tế hiện nay, còn tồn tại một số tổ chức khác không phải là TCTD thực hiện
một số dịch vụ ngân hàng. Tuy nhiên, có một số tổ chức nằm ngoài sự kiểm soát của Ngân
hàng Nhà nước, một số tổ chức cung cấp một số dịch vụ ngân hàng nhưng không xin phép
Ngân hàng Nhà nước. Trong thời gian qua cho thấy, nếu cho phép tổ chức khác không phải
là TCTD thực hiện một số dịch vụ ngân hàng sẽ tạo ra sự đan xen, lẫn lộn giữa hoạt động
chính của tổ chức này với hoạt động ngân hàng, sẽ gây nên các rủi ro lớn đối với hoạt động
của các TCTD mà nguyên nhân xuất phát từ các hoạt động kinh doanh khác trong nền kinh
tế; đồng thời, gây khó khăn cho sự quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước trên lĩnh
vực tiền tệ, ngân hàng.
3.3. Mục tiêu của chính sách
Việc không đưa “hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác không phải là TCTD”
vào phạm vi điều chỉnh của Luật TCTD là nhằm mục tiêu không cho phép các tổ chức
khác không phải là TCTD được thực hiện các hoạt động ngân hàng. Thông qua quy định
này, nhằm đảm bảo duy trì sự tách bạch giữa hoạt động ngân hàng với các hoạt động kinh
doanh khác trong cùng một cơ cấu tổ chức, đảm bảo sự an toàn, hiệu quả của thị trường tài
chính - tiền tệ, hạn chế những rủi ro đối với các TCTD xuất phát hoạt động kinh doanh
khác.
3.4. Các phương án để lựa chọn
Phương án 3A: Giữ nguyên trạng quy định của Luật Các TCTD hiện hành. Tức là,
Dự thảo Luật Các TCTD mới vẫn điều chỉnh “hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác”.
Điều này có nghĩa là, vẫn công nhận trên thực tế cho phép các tổ chức khác không phải là
TCTD được hoạt động ngân hàng và khẳng định vai trò quản lý, giám sát của Ngân hàng
Nhà nước đối với hoạt động này của các tổ chức không phải là TCTD.
Phương án 3B: Bỏ cụm từ “hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác” khỏi phạm
vi điều chỉnh của Dự thảo Luật Các TCTD. Với phương án này, không cho phép các tổ
chức không phải là TCTD được thực hiện hoạt động ngân hàng. Nhằm đảm bảo quy định
rõ ràng, dễ hiểu, Dự thảo Luật đưa ra nội hàm khái niệm “hoạt động ngân hàng” để phân
loại TCTD cũng như làm rõ các hoạt động nào được coi là hoạt động ngân hàng. Phương
án này phù hợp với khả năng quản lý, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước ở nước ta.
3.5. Đánh giá tác động của các phương án
Phương án 3A: Trường hợp giữ nguyên hiện trạng, cho phép các tổ chức không
phải là TCTD được thực hiện một số hoạt động ngân hàng sẽ không phù hợp với năng lực
quản lý, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước ở nước ta. Trong thời gian qua, Chính phủ
không thể ban hành được các văn bản hướng dẫn cụ thể quy định về hoạt động ngân hàng
của các tổ chức không phải là TCTD. Trong trường hợp cho phép các tổ chức khác không
phải là TCTD thực hiện một số hoạt động ngân hàng thì cơ quan quản lý nhà nước sẽ
không thể giám sát mọi hoạt động của các tổ chức đó. Do đó, rủi ro đối với thị trường ngân
hàng - tiền tệ rất cao, có thể gây ra những tổn thất lớn đối với nền kinh tế của đất nước.
Phương án 3B: Phương án này phù hợp với năng lực quản lý của cơ quan quản lý
nhà nước ở nước ta hiện nay đối với hoạt động ngân hàng. Hoạt động ngân hàng là một
trong những lĩnh vực nhạy cảm, tác động lớn đối với nền kinh tế của đất nước, do đó, cần
có sự tách bạch với hoạt động kinh doanh thông thường và phải có sự quản lý, giám sát
chặt chẽ của cơ quan quản lý nhà nước.
Ngoài ra, trên thực tế hoạt động ngân hàng là hoạt động kinh doanh có điều kiện.
Những điều kiện để được hoạt động ngân hàng đều rất chặt chẽ, từ tổ chức bộ máy đến
quản lý nội bộ, quản trị rủi ro. Những điều kiện này thông thường các tổ chức khác không
phải là TCTD đều không đáp ứng được. Đó là lý do Chính phủ không thể ban hành được
các văn bản hướng dẫn về hoạt động ngân hàng của tổ chức khác. Điều này có nghĩa là để
được cấp phép hoạt động ngân hàng các tổ chức phải được thành lập như là một TCTD.
Những tổ chức nào có hoạt động ngân hàng đều phải được tổ chức lại dưới hình thức là
một TCTD hoặc phải chấm dứt hoạt động này.
Do vậy, Luật Các TCTD mới chỉ nên điều chỉnh tổ chức và hoạt động của TCTD.
Hay nói cách khác, chỉ có các TCTD được cấp phép mới được thực hiện các hoạt động
ngân hàng. Quy định này sẽ đảm bảo được an toàn trong hoạt động của TCTD, hạn chế các
rủi ro đối với nền kinh tế. Giảm thiểu các chi phí quản lý của các cơ quan nhà nước đối với
hoạt động của các tổ chức này.
3.6. Kết luận và kiến nghị
Sau khi so sánh tác động ảnh hưởng về mặt chi phí và lợi ích của các giải pháp.
Nhóm nghiên cứu đề xuất lựa chọn Phương án 3B, theo đó Dự thảo Luật Các TCTD chỉ
điều chỉnh hoạt động ngân hàng của các tổ chức là TCTD. Trong Dự thảo Luật cũng cần
nêu rõ khái niệm về “hoạt động ngân hàng” để xác định một tổ chức như thế nào thì được
gọi là TCTD, các hoạt động chủ yếu của TCTD từ đó quy định các loại hình TCTD.
4. Vấn đề: Giải quyết mâu thuẫn trong việc áp dụng Luật Các TCTD và các
Luật Khác
4.1 Xác định vấn đề
Cùng với sự phát triển kinh tế, xã hội, thương mại với nhu cầu đa dạng, phong phú
từ người gửi tiền, hoạt động ngân hàng ngày càng phát triển, đa dạng và phức tạp, đòi hỏi
cần phải có hệ thống khung pháp lý hoàn chỉnh để thúc đẩy hoạt động ngân hàng, tạo kênh
thu hút vốn đa dạng, phong phú, góp phần tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an toàn xã hội.
TCTD là loại hình doanh nghiệp đặc thù, do đó việc tổ chức và hoạt động của các
TCTD có rất nhiều điểm khác biệt so với các loại hình doanh nghiệp thông thường, vì vậy,
cần phải có Luật chuyên ngành quy định cụ thể về cơ cấu tổ chức cũng như hoạt động của
các tổ chức này nhằm hạn chế các quy định mâu thuẫn, chồng chéo giữa các Luật, tạo
thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật của các TCTD.
4.2. Thực trạng hiện nay
Luật Các TCTD hiện hành thiếu các quy định cụ thể, đặc thù về tổ chức, quản trị,
điều hành, kiểm soát, hoạt động của các TCTD, do vậy, đã phát sinh những xung đột giữa
các quy định của Luật các TCTD, hướng dẫn của Ngân hàng Nhà nước với các quy định
của Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư, Luật Chứng khoán, Luật Cạnh tranh, Luật Hợp tác
xã, Luật Phá sản ) và các văn bản hướng dẫn các Luật này. Điều này đã ảnh hưởng lớn
đến hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý của Ngân hàng Nhà nước đối với các TCTD,
cũng như gây khó khăn trong quá trình thực thi pháp luật của các TCTD. Vì vậy, việc ban
hành Luật Các TCTD mới với các quy định cụ thể về tổ chức, quản trị điều hành và quy
định rõ ràng nguyên tắc áp dụng luật là yêu cầu cấp thiết.
Từ các lý do nêu trên, Nhóm nghiên cứu cho rằng, việc ban hành Luật Các TCTD
sửa đổi là cần thiết, không chỉ đáp ứng yêu cầu khách quan của nền kinh tế mà còn giải
quyết được các mâu thuẫn trong việc thực thi pháp luật của các TCTD và tạo điều kiện
nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của Ngân hàng Nhà nước đối với lĩnh vực ngân hàng.
4.3. Mục tiêu của chính sách
Việc xây dựng và hoàn thiện Luật Các TCTD mới nhằm xử lý xung đột pháp luật
giữa các quy định của Luật Các TCTD với các luật khác về tổ chức, quản lý của các TCTD
là cần thiết. Việc này nhằm tạo ra sự dễ dàng trong việc áp dụng các quy định của pháp
luật của các TCTD, đồng thời nâng cao vai trò, hiệu lực quản lý của cơ quan quản lý nhà
nước đối với hệ thống các TCTD. Thông qua việc giải quyết mâu thuẫn giữa Luật Các
TCTD hiện hành với các Luật khác, hệ thống các quy phạm pháp luật về hoạt động ngân
hàng của các TCTD sẽ hoàn thiện, minh bạch, rõ ràng hơn.
4.4. Các phương án để lựa chọn
Phương án 4A: Giữ nguyên trạng. Không cụ thể hoá cơ cấu tổ chức, hoạt động của
các TCTD trong Luật Các TCTD mới mà áp dụng các quy định của pháp luật hiện hành có
liên quan.
Phương án 4B: Bổ sung các quy định đặc thù về thành lập, tổ chức quản lý và hoạt
động của TCTD trong Dự thảo Luật Các TCTD và đưa ra nguyên tắc áp dụng Luật Các
TCTD và các Luật khác có liên quan, theo hướng các quy định về thành lập, tổ chức quản
lý và hoạt động của Luật Các TCTD sẽ được ưu tiên áp dụng đối với việc thành lập, tổ
chức quản lý và hoạt động của TCTD. Các quy định của Luật khác về chỉ được áp dụng
đối với việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của TCTD khi Luật Các TCTD không
có quy định
4.5. Đánh giá tác động của các phương án
Phương án 4A: Việc giữ nguyên trạng các quy định hiện hành sẽ không giải quyết
được những mâu thuẫn, chồng chéo đang tồn tại giữa các Luật. Hơn nữa, những hoạt động
mang tính chất đặc thù của TCTD đang được quy định tại các văn bản dưới Luật, theo
nguyên tắc áp dụng pháp luật, khi có sự mâu thuẫn giữa các quy định khác nhau về cùng
một vấn đề thì áp dụng văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn. Vì vậy, các quy định
đặc thù về các TCTD không được áp dụng trong trường hợp trái với quy định của các Luật
khác. Thực trạng này ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả, hiệu lực quản lý nhà nước của Ngân
hàng Nhà nước và gây tăng chi phí về thủ tục hành chính cho các TCTD
Phương án 4B: Phương án này bảo đảm các vấn đề đặc thù về thành lập, tổ chức
quản lý và hoạt động của TCTD sẽ được áp dụng theo các quy định của Luật Các TCTD,
đồng thời cũng đưa ra được nguyên tắc áp dụng pháp luật giữa Luật Các TCTD và các
Luật khác. Phương án này tạo thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật. Theo phương án này,
các quy định cụ thể về nguyên tắc tổ chức, quản trị, điều hành và hoạt động của TCTD,
tiêu chuẩn các chức danh quản lý, điều hành, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng quản trị,
Tổng Giám đốc (Giám đốc) phải được quy định cụ thể, rõ ràng trong Luật, thể hiện được
các quy định đặc thù của hoạt động ngân hàng. Việc quy định cụ thể, rõ ràng như vậy sẽ
đảm bảo khi Luật được ban hành, các quy định trong Luật sẽ có hiệu lực ngay trên thực tế,
không cần chờ hướng dẫn của các văn bản dưới luật, giảm chi phí xây dựng văn bản quy
phạm pháp luật cũng như chi phí vướng mắc của các TCTD.
4.6. Kết luận và kiến nghị
Từ việc đánh giá các phương án trên cơ sở chi phí và thuận lợi cho việc áp dụng.
Nhóm nghiên cứu kiến nghị lựa chọn Phương án 4B, cụ thể hoá các quy định về tổ chức,
quản lý, điều hành, hoạt động của các TCTD vào trong Dự thảo Luật. Việc xây dựng Luật
cần cụ thể hoá các quy định:
- Quy định rõ các nội dung cần hoàn thiện, bổ sung liên quan đến các hoạt động mà
các TCTD sẽ được thực hiện, đảm bảo khi Luật được ban hành thì các TCTD sẽ được thực
hiện ngay.
- Cụ thể hoá chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng quản trị, Ban kiểm soát,
Tổng Giám đốc theo hướng ngoài các quy định tại Luật Doanh nghiệp cần có các quy định
đặc thù, nhằm nâng cao vai trò, trách nhiệm của các chức danh quản lý, điều hành TCTD
trong việc quản trị rủi ro đối với các hoạt động của TCTD, đảm bảo TCTD hoạt động theo
đúng pháp luật, bảo vệ quyền lợi của tổ chức, cá nhân và của chính TCTD đó.
- Nâng cao tính độc lập và minh bạch trong hoạt động của Hội đồng quản trị của
TCTD cổ phần, dự thảo Luật cần có quy định về thành viên độc lập của Hội đồng quản trị,
số lượng tối thiểu các thành viên độc lập trong Hội đồng quản trị: Hội đồng quản trị của
TCTD cổ phần phải có tối thiểu 02 thành viên độc lập; Chủ tịch Hội đồng quản trị có thể là
thành viên độc lập; Hội đồng quản trị tối thiểu phải có 1/2 tổng số thành viên là thành viên
độc lập và thành viên không phải là người điều hành TCTD. Dự thảo Luật cũng cần quy
định những điều kiện của thành viên độc lập của hội đồng quản trị để bảo đảm tính độc lập
trong hoạt động của mình…
5. Vấn đề 5: Đưa các cam kết trong các Điều ước quốc tế, các chuẩn mực
giám sát quốc tế vào nội dung của Dự thảo Luật
5.1 Xác định vấn đề
Nước ta đang trong tiến trình hội nhập sâu và rộng với nền kinh tế thế giới, mốc
quan trọng của tiến trình này là Việt Nam trở thành thành viên chính thức của Tổ chức
thương mại thế giới (WTO). Để thực hiện nghĩa vụ, cam kết thành viên, Việt Nam cần nội
luật hoá các quy định của WTO. Đồng thời, trước cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu mà
đỉnh điểm là năm 2008, gây ra sự đổ vỡ của một loạt các ngân hàng của Mỹ, được đánh giá
là sự kiện chưa từng có xét về quy mô và mức độ ảnh hưởng đến nền kinh tế thế giới, trong
đó có Việt Nam. Đòi hỏi Việt Nam cần nghiên cứu, bổ sung các khuyến nghị của Uỷ ban
Basel về giám sát ngân hàng hiệu quả vào trong Luật.
5.2. Thực trạng hiện nay
Hiện nay, một số quy định của Luật Các TCTD còn chưa phù hợp với các cam kết
quốc tế mà Việt Nam tham gia. Luật Các TCTD hiện hành chưa có quy định thể hiện
những chuẩn mực quốc tế về giám sát ngân hàng, trong khi có rất nhiều các bản dưới Luật
do Ngân hàng Nhà nước ban hành trên cơ sở áp dụng các khuyến nghị của Uỷ ban Basel,
ví dụ: Quyết định số 24/2007/QĐ-NHNN ngày 6/7/2007 ban hành quy chế cấp giấy phép
thành lập và hoạt động ngân hàng thương mại cổ phần (đã được sửa đổi, bổ sung theo
Quyết định số 46/2007/QĐ-NHNN ngày 25/12/2007), Quyết định số 40/2007/QĐ-NHNN
ngày 02/11/2007 ban hành quy chế cấp giấy phép thành lập và hoạt động TCTD phi ngân
hàng cổ phần. Trong đó, quy định các điều kiện, tiêu chí thành lập TCTD cổ phần; quy
định các điều kiện, tiêu chuẩn đối với người quản lý điều hành của ngân hàng, TCTD phi
ngân hàng cổ phần và các quy định khác liên quan đến trình tự, thủ tục, hồ sơ cấp Giấy
phép thành lập ngân hàng thương mại cổ phần, TCTD phi ngân hàng cổ phần.
Đối với các nhóm nguyên tắc về các quy định và yêu cầu đảm bảo an toàn trong
hoạt động, trong những năm qua Ngân hàng Nhà nước đã ban hành một số Quyết định quy
định về các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của các TCTD và quy định về việc phân
loại nợ, trích lập và sử dụng dự phòng để xử lý rủi ro tín dụng trong hoạt động ngân hàng
của các TCTD. Về cơ bản các quy định này được ban hành dựa trên Bản thoả ước về vốn
của Uỷ ban Basel (Basel I). Hiện nay, chưa có văn bản nào quy định hướng dẫn cụ thể các
TCTD về quản trị rủi ro theo như khuyến nghị của Basel tại một số các nguyên tắc cơ bản
về giám sát ngân hàng hiệu quả.
5.3. Mục tiêu của chính sách
Chính sách này được đưa ra nhằm mục đích nội luật hóa các cam kết của Việt Nam
trong các điều ước quốc tế, đưa ra các quy định theo thông lệ quốc tế nhằm giám sát ngân
hàng một cách hiệu quả; đảm bảo hoạt động an toàn của các TCTD, dự báo, cảnh báo sớm
các rủi ro để có biện pháp phòng ngừa và khắc phục.
5.4. Các phương án để lựa chọn
Phương án 5A: Giữ nguyên hiện trạng, theo đó, Dự thảo Luật mới sẽ không có các
quy định nhằm giám sát ngân hàng hiệu quả, các cam kết trong điều ước quốc tế sẽ không
thể hiện trong Dự thảo Luật.
Phương án 5B: Luật hoá các cam kết trong các điều ước quốc tế mà Việt Nam là
thành viên và áp dụng các nguyên tắc cơ bản về giám sát ngân hàng hiệu quả và các quy
định về bảo đảm an toàn trong hoạt động ngân hàng vào Dự án Luật nhằm nâng cao hiệu
quả hoạt động và phòng ngừa các rủi ro.
5.5. Đánh giá tác động của các phương án
Phương án 5A: Hiện nay, chỉ có một số ít khuyến nghị của Basel được đưa vào
trong quy định của pháp luật nhưng chủ yếu là trong các văn bản dưới luật nên hiệu lực
pháp lý không cao. Các TCTD thực hiện các quy định về bảo đảm an toàn một cách chống
đối, chủ yếu chạy theo lợi nhuận mà chưa nhận thấy tầm quan trọng của việc quản trị rủi
ro, đảm bảo an toàn trong hoạt động. Nhiều TCTD còn chưa tuân thủ các quy định về bảo
đảm an toàn trong hoạt động. Cơ quan quản lý sẽ không thể kiểm soát chặt chẽ được hoạt
động của các TCTD, gây khó khăn trong việc đảm bảo an toàn và hiệu quả hoạt động của
các TCTD. Nếu rủi ro xảy ra, chi phí khắc phục hậu quả là rất lớn, không chỉ ảnh hưởng
đến thị trường tài chính – ngân hàng mà còn ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của nền kinh
tế đất nước.
Phương án 5B: Trong trường hợp luật hoá các khuyến nghị của Basel vào trong
Dự thảo Luật theo hướng Dự thảo Luật quy định cụ thể hơn các điều kiện cấp phép đối với
từng loại hình TCTD theo hướng nâng cao các yêu cầu, tiêu chí về đảm bảo an toàn của
từng TCTD và cả hệ thống các TCTD, có kế thừa các quy định hiện hành của NHNN về
cấp phép các loại hình TCTD sẽ đảm bảo được hoạt động an toàn và hiệu quả của các
TCTD. Phương án này giúp các cơ quan quản lý nhà nước, thông qua việc thực hiện các
quy định của pháp luật giám sát chặt chẽ các hoạt động của TCTD. Đồng thời, các TCTD
phải thực hiện các quy định về bảo đảm an toàn trong hoạt động của mình qua đó, hệ thống
ngân hàng sẽ hoạt động an toàn và hiệu quả.
Áp dụng phương án này, Dự thảo Luật cần có các quy định sau đây:
Thứ nhất, Các quy định về cấp phép: Cần quy định cụ thể về thẩm quyền cấp phép,
điều kiện cấp phép đối với từng loại hình TCTD, thời hạn, lệ phí cấp phép, công bố giấy
phép, điều kiện khai trương hoạt động, sử dụng giấy phép, thu hồi giấy phép… Về điều
kiện cấp giấy phép cần quy định cụ thể các điều kiện cấp phép đối với từng loại hình
TCTD theo hướng nâng cao các yêu cầu, tiêu chí về đảm bảo an toàn của từng TCTD và cả
hệ thống các TCTD. Đồng thời cũng cần làm rõ sự khác biệt về điều kiện cấp giấy phép
đối với mô hình quỹ tín dụng nhân dân và tổ chức tài chính vi mô.

Xem chi tiết: BÁO CÁO ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG DỰ ÁN LUẬT CÁC TỔ CHỨC TÍN DỤNG.doc